Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
In den Terminals des Flughafens befinden sich zentrale Fluggastkontrollstellen, an denen die Sicherheitskontrollen für den Übertritt von der Land- zur Luftseite des Flugplatzes durchgeführt werden. Die Kontrollstellen haben jeweils mehrere Kontrollspuren, an denen die Fluggäste und ihr Handgepäck auf verbotene Gegenstände kontrolliert werden. Die Zahl der geöffneten Kontrollspuren richtet sich nach dem Fluggastaufkommen. Nicht geöffnete Kontrollspuren werden mit Absperrbändern (Tensatoren) gesperrt. Die Sicherheitskontrollen liegen in der Verantwortung der Bundespolizei, die für die Durchführung der Kontrollen ein privates Sicherheitsunternehmen beauftragt hat. Zusätzlich schützt sie die Kontrollstellen durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte.
Nach der Jahresinspektion 2017 beanstandete der Beklagte u.a., dass nicht geöffnete Kontrollspuren nur mit Tensatoren abgesperrt würden. Sie seien damit nicht ausreichend gesichert, um den unbefugten Zugang nicht kontrollierter Personen zum Sicherheitsbereich zu unterbinden. Die Klägerin wurde aufgefordert, einen Maßnahmenplan vorzulegen und die Beanstandungen in Abstimmung mit dem Beklagten abzustellen. Bei der Jahresinspektion 2018 stellte der Beklagte fest, dass die Situation unverändert war. Er gab der Klägerin mit Bescheid vom 11.07.2018 u.a. auf, den Mangel (Nr. 4) umgehend und in Absprache mit ihm zu beheben. Bis zur endgültigen Behebung ordnete er als Ausgleichsmaßnahme an, während der Betriebszeiten der Fluggastkontrollstellen je einen Sicherungsposten abzustellen, um eine Umgehung der Sicherheitskontrollen über nicht besetzte Kontrollspuren zu verhindern. Die von der Klägerin hiergegen erhobene Klage hatte das OVG abgewiesen.
Die Revision der Klägerin ist ohne Erfolg geblieben. Wie das OVG kam das BVerwG zum Ergebnis, dass die Klägerin im Rahmen ihrer Eigensicherungspflicht Vorkehrungen zu treffen hat, um nicht geöffnete Kontrollspuren der Kontrollstellen baulich oder technisch gegen eine Umgehung der Kontrolle zu sichern. Die dazu erlassenen Anordnungen im angegriffenen Bescheid waren rechtmäßig.
1. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnungen sind die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes. Dessen Regelungen werden ergänzt durch die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.03.2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (ABl. L 97 S. 72) sowie durch die DurchführungsVO (EU) 2015/1998 der Kommission vom 05.11.2015 zur Festlegung detaillierter Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit (ABl. L 299 S. 1).
2. Der Beklagte hatte der Klägerin unter Verweis auf deren Eigensicherungspflicht aufgegeben, den in der Möglichkeit der Umgehung der Sicherheitskontrollen über nicht besetzte Kontrollspuren liegenden Mangel der Fluggastkontrollstellen umgehend zu beheben (Mangel Nr. 4). Diese Verpflichtung hatte das OVG im Zusammenhang mit den weiteren Ausführungen im Bescheid dahin ausgelegt, dass die Klägerin geeignete bauliche oder technische Vorkehrungen zu treffen hat. Das war zu präzisieren. Nach dem Konzept, das der Umsetzung von Eigensicherungspflichten zugrunde liegt, ist die zur Beseitigung eines Mangels erforderliche Sicherheitsmaßnahme vom Betreiber in dem Luftsicherheitsprogramm des Flughafens (Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008) darzustellen und – nach Zulassung durch den Beklagten – durchzuführen (§ 8 Abs. 1 Sätze 2 und 5 LuftSiG). Dem entspricht die Maßgabe im Bescheid, die Sicherheitsmaßnahme mit dem Beklagten abzustimmen. Mit der Absprache geht die erforderliche Zulassung durch die Luftsicherheitsbehörde einher (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG).
3. Die Anordnung hat ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG. Dessen tatbestandlichen Voraussetzungen waren erfüllt. Die Anordnung war auch im Übrigen nicht zu beanstanden.
a) Die luftsicherheitsrechtliche Generalklausel (§ 3 Abs. 1 LuftSiG) ermächtigt die Luftsicherheitsbehörde die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs abzuwehren, soweit nicht dieses Gesetz ihre Befugnisse besonders regelt. Neben ihren besonderen Kontrollbefugnissen gemäß § 5 LuftSiG obliegt der Luftsicherheitsbehörde u.a. die Zulassung des Luftsicherheitsprogramms. In ihm hat der Betreiber eines Flugplatzes die ihm als präventive Maßnahme der Gefahrenabwehr (vgl.
BT-Drs. 8/3431, S. 11) auferlegten Eigensicherungspflichten zum Schutz des Flughafenbetriebs (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftSiG) für ihn zu konkretisieren und entsprechend darzustellen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG). Die Luftsicherheitsbehörde kann die Zulassung mit Nebenbestimmungen versehen (§ 8 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG). Auch nachträgliche Auflagen sind zulässig (§ 8 Abs. 1 Satz 4 LuftSiG). Art. 12 Abs. 2 VO (EG) Nr. 300/2008 sieht vor, dass die zuständige Behörde, der das Programm für die Flughafensicherheit vorzulegen ist, ggf. weitere Maßnahmen treffen kann.
§ 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG ermächtigt die Luftsicherheitsbehörde, die ordnungsgemäße Durchführung oder die Wiederholung von nicht durch Verwaltungsakt getroffenen Sicherheitsmaßnahmen anzuordnen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Sicherheitsmaßnahmen nicht oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Diese Vorschrift steht im Zusammenhang mit § 3 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG. Letzterer bestimmt, dass die Luftsicherheitsbehörde Verfügungen nach dem Luftsicherheitsgesetz mit Zwangsmitteln nach dem Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (des Bundes) durchsetzen kann (
BT-Drs. 18/9752, S. 48). Das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz kennt jenseits der Vollstreckung von Geldforderungen für die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen eine Vollstreckung nur auf der Grundlage eines Verwaltungsaktes. Hierauf ausgerichtet beschränkt sich der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG auf Sicherheitsmaßnahmen, die nicht (bereits) durch Verwaltungsakt getroffen wurden; sie gilt „nicht für die Fälle der unterlassenen beziehungsweise nicht ordnungsgemäßen Erfüllung von Verwaltungsakten, da diese nach dem allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrecht durchgesetzt werden können“ (
BT-Drs. 18/9752, S. 48). Als nicht durch Verwaltungsakt getroffene Sicherheitsmaßnahmen kommen solche in Betracht, die bereits durch gesetzliche Regelungen vorgegeben oder aber durch das Luftsicherheitsprogramm festgelegt sind.
b) Der Anwendungsbereich von § 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG war eröffnet. Die Verpflichtung der Klägerin, bauliche oder technische Vorkehrungen gegen eine Umgehung der Sicherheitskontrollen über nicht besetzte Kontrollspuren zu treffen, ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG i.V.m. Nr. 1.1.1.2. und 1.5.4. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998.
aa) Die Verantwortung der Klägerin für die bauliche und technische Sicherung der Fluggastkontrollstellen folgt aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG. Entscheidend für die Abgrenzung der Eigensicherungspflicht des Flugplatzbetreibers vom Verantwortungsbereich der Luftsicherheitsbehörde ist § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG. Er bestimmt den Verantwortungsbereich der Luftsicherheitsbehörden, indem er von der Eigensicherungspflicht – soweit hier von Bedeutung - nur die Geräte zur Überprüfung von Fluggästen und deren Handgepäck auf verbotene Gegenstände mittels technischer Verfahren ausnimmt. Jenseits dessen unterliegt die bauliche und technische Sicherung der Fluggastkontrollstellen als Teil der Flughafenanlage umfassend dem Flugplatzbetreiber. Das ergibt sich aus der Geschichte, dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes.
Die Eigensicherungspflicht des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG geht auf § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 18.09.1980 (BGBl I 1980, 1729) zurück. Bereits der Regierungsentwurf nahm die Kontrollgeräte von der Eigensicherungspflicht aus (
BT-Drs. 8/3431, S. 4, 11). Der Entwurf ließ eine klare Abgrenzung der Verantwortungsbereiche indes noch nicht erkennen. Sie wird allerdings in der Gesetzesbegründung erkennbar. Jenseits der Fluggast- und Gepäckkontrollen, die der Gesetzentwurf als das Kernstück der Sicherheitsvorkehrungen bezeichnet, bezieht sie in die Eigensicherungspflichten auch die Flächen und Räume ein, die für die Kontrolle sonstiger Gegenstände (§ 29d Abs. 3 LuftVG-E, § 29c Abs. 3 LuftVG a.F.) erforderlich sind. Diese seien zweckgerecht bereitzustellen und vorzuhalten; ausgenommen hiervon seien die genannten Geräte (
BT-Drs. 8/3431, S. 11).
Der Ausschuss für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen hat den Gesetzentwurf überarbeitet (
BT-Drs. 8/4039). Die Ausnahme für Kontrollgeräte wurde aus ihrem bisherigen Zusammenhang gelöst und als neuer Satz nachgestellt. Sie bezieht sich damit sprachlich auf den gesamten vorausgehenden Satz zur Eigensicherungspflicht. Sie verpflichtet, die „Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen“ so zu erstellen, dass „die erforderliche bauliche und technische Sicherung und die sachgerechte Durchführung der personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen [...] ermöglicht werden“. Der Flugplatzbetreiber hat seine Anlagen so zu erstellen, dass die Luftsicherheitsbehörde nur ihre Kontrollgeräte hinzufügen muss, um die Fluggastkontrollstellen sachgerecht betreiben zu können. Alles, was an baulicher und technischer Sicherung sonst erforderlich ist, liegt in der Verantwortung des Flugplatzbetreibers. Dem entspricht die Begründung der Beschlussempfehlung (
BT-Drs. 8/4039, S. 15).
Die Fortentwicklung des Gesetzes bestätigt diese Auslegung. Mit dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005 (BGBl I 2005, 78) wurden die Bestimmungen zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit (Security) aus dem Luftverkehrsgesetz herausgelöst und im Luftsicherheitsgesetz zusammengefasst (
BT-Drs. 15/2361, S. 14). Die Eigensicherungspflichten finden sich seither in § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftSiG. Dabei hat der Gesetzgeber die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche nachgeschärft. Er hat die Ausnahme für die Kontrolle von Post, aufgegebenem Gepäck, Fracht und Versorgungsgütern in § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG a.F. – nun § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG – enger gefasst. Er hat den Begriff „Bauwerke“ aus der bisherigen Ausnahme „Bauwerke, Einrichtungen und Geräte zur Überprüfung“ gestrichen, um klarzustellen, dass nur die behördlichen Kontrollgeräte von der Kostentragung durch die Flugplatzbetreiber ausgenommen seien (
BT-Drs. 15/2361, S. 18). Des Weiteren hat das Gesetz die Pflicht des § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG a.F., Post, aufgegebenes Gepäck, Fracht und Versorgungsgüter zur Durchführung der Kontrollmaßnahmen sicher zu transportieren und zu lagern, in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG dahin klarstellend ergänzt, dass die Eigensicherungspflicht den Transport zu und zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage einschließe, mithin auch die „Fördertechnik, Staubänder, Steuertechnik und Ähnliches“ zulasten der Flugplatzbetreiber gehe (
BT-Drs. 15/2361, S. 8, 18).
Gleichwohl ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG allein noch nicht die Verpflichtung, bauliche oder technische Vorkehrungen gegen eine Umgehung der Sicherheitskontrollen über nicht besetzte Kontrollspuren zu treffen.
bb) Eine solche Konkretisierung ist jedoch dem europäischem Recht zu entnehmen. Aus der genannten Eigensicherungspflicht i.V.m. Nr. 1.1.1.2. und 1.5.4. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 folgt die Verpflichtung, bauliche oder technische Vorkehrungen dagegen zu treffen, dass die Sicherheitskontrollen über nicht besetzte Kontrollspuren umgangen werden.
Die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 enthält gemeinsame Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden. Sie zielen auf die Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Grundstandards sowie die Verbesserung des Sicherheitsniveaus (Erwägungsgründe 1 und 4). Als Grundstandard werden Anforderungen an die Flughafenplanung (Planung, Bau, Umbau - Art. 4 Abs. 1 und Anhang I Nr. 1.1.1.) festgelegt. Sie werden von der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 und deren Anhang detailliert. Nr. 1.1.1.2. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 gebietet generell, Land- und Luftseite eines Flughafens physisch abzugrenzen. Die Abgrenzung muss für die Allgemeinheit deutlich sichtbar sein und unbefugten Zugang unterbinden. Ergänzend sieht Nr. 1.5.1. Buchst. a des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 vor, dass die Abgrenzungen durch Streifengänge überwacht werden. Der Sicherung liegt damit ein zweistufiges Konzept zugrunde, das komplementär zu einer physischen Abgrenzung eine ergänzende personelle Überwachung vorsieht.
Über die Fluggastkontrollstellen erfolgt der Zugang von der Land- zur Luftseite. Hier fordert Nr. 1.5.4. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 besondere Vorkehrungen, um Personen vom Durchbrechen von Sicherheitskontrollpunkten „ab[zu]schrecken“ und im Falle eines Durchbruchs zu gewährleisten, dass er abgestellt wird und seine Folgen bereinigt werden. Entgegen dem OVG lässt sich aus dieser Bestimmung nicht ohne Weiteres ableiten, die Klägerin sei zu einer baulichen oder technischen Absicherung nicht geöffneter Kontrollspuren verpflichtet. Nr. 1.5.4. steht aber im Zusammenhang mit dem Grundprinzip physischer Absicherung gemäß Nr. 1.1.1.2. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998. Aus ihm folgt das Gebot, unbesetzte Kontrollstellen baulich oder technisch abzusichern, soweit sie für den Zugang nicht benötigt werden. Dem entspricht die Verpflichtung, die Flughafenanlagen so zu gestalten, dass sie eine sachgerechte Durchführung der personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen ermöglichen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG). Jenseits dieser ausdrücklichen Vorgabe müssen Eigensicherungsmaßnahmen stets zweckmäßig ausgeführt und damit sachgerecht sein. Das bringt die Gesetzesbegründung sowohl für die Durchführung der Kontrollen als auch in anderem Zusammenhang zum Ausdruck (
BT-Drs. 8/3431, S. 11). Das Gebot gilt für die Kontrollaufgabe und damit die Kontrolleinrichtung insgesamt. Sie erfasst folglich auch deren bauliche und technische Gestaltung.
Die zentralen Fluggastkontrollstellen des Flughafens mit jeweils mehreren Kontrollspuren haben den Vorteil, in Spitzenzeiten eine große Kapazität zur Verfügung zu stellen. In Phasen geringer Auslastung geht damit einher, dass Kontrollspuren nicht benötigt werden. Aus dem Grundprinzip physischer Absicherung und dem Gebot einer sachgerechten Gestaltung der Fluggastkontrollstellen folgt im Interesse einer möglichst effektiven Sicherung aber zugleich die Verpflichtung des Flughafenbetreibers, bauliche oder technische Vorkehrungen zu treffen, die eine Umgehung der Sicherheitskontrollen über nicht geöffnete Kontrollspuren unterbinden.
c) Diesem Ergebnis stehen die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nicht entgegen. Sie haben Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren (§ 2 LuftSiG) und sind insbesondere befugt, Orte, an denen Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte zu schützen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG). Nach dem zweistufigen Konzept einer physischen Abgrenzung von Land- und Luftseite und einer ergänzenden personellen Überwachung lässt das die beschriebene Eigensicherungspflicht der Klägerin unberührt.
d) Die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG erforderlichen, tatsächlichen Anhaltspunkte dafür, dass die in Rede stehende Sicherheitsmaßnahme nicht oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurde, waren gegeben. Die Klägerin hatte den bereits im Inspektionsbericht 2017 beanstandeten Mangel nicht behoben. Es stand außer Streit, dass eine Umgehung der Sicherheitskontrollen mangels hinreichender baulicher oder technischer Sicherung nicht besetzter Kontrollspuren möglich ist. Die Absperrbänder (Tensatoren) sind nicht geeignet, den Zugang i.S.v. Nr. 1.1.1.2. des Anhangs der DurchführungsVO (EU) 2015/1998 zu „unterbinden“. Unbesetzte Kontrollspuren anderer Flughäfen werden durch flexible Wände oder Türen gesichert.
e) Auch im Übrigen war die getroffene Anordnung rechtsfehlerfrei. Mit Blick auf das gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG bestehende Ermessen war das OVG zu Recht davon ausgegangen, eine andere Entscheidung sei nicht in Betracht gekommen. Ist – wie hier – eine gesetzlich vorgesehene Sicherheitsmaßnahme nicht durchgeführt, verbleibt der Luftsicherheitsbehörde im Interesse der Luftsicherheit (§ 1 LuftSiG) jedenfalls grundsätzlich kein Entschließungsermessen. Hinsichtlich der einzusetzenden Mittel hatte das OVG in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit darauf verwiesen, dass eine personelle Sicherung wegen der Möglichkeit menschlichen Versagens nicht gleichermaßen geeignet sei. Zu beanstanden war ebenso wenig, dass das OVG die veranschlagten Kosten für zumutbar gehalten hatte.
4. Die ergänzende Anordnung, bis zur endgültigen Behebung des Mangels während der Betriebszeiten der Fluggastkontrollstellen je einen Sicherungsposten abzustellen, war ebenfalls rechtmäßig. Sie hat als Ausgleichsmaßnahme für die (noch) nicht durchgeführte Sicherheitsmaßnahme der baulichen oder technischen Absicherung nicht besetzter Kontrollspuren ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 2 Satz 2 LuftSiG.
